Анна Гурова: Бути членом МІКП — це можливість отримувати найкращі підходи до правового регулювання космічної діяльності

Актуальні статті та інтерв'ю

Анна Гурова, к.ю.н, науковий співробітник Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України, дійсний член Міжнародного інституту космічного права

«Юридична газета», 12 грудня 2019 р.

— Нещодавно Ви стали членом Міжнародного інституту космічного права. Розкажіть  про роль цієї інституції в розвитку міжнародного космічного права, а також про Вашу роль в цій інституції.

— Найбільш коротко та змістовно роль цієї інституції охарактеризував її президент Kai-Uwe Schrogl: «Міжнародний інститут космічного права – це об’єднання всіх і для всіх, хто має намір сприяти дослідженню, вивченню, застосуванню та дипломатії космічного права, що забезпечує перспективу, залученість та дотримання принципу верховенства права, який лежить в основі вигоди, добробуту, справедливості, а також ефективності». МІКП був створений Міжнародною астронавтичною федерацією та є його підрозділом. Якщо його охарактеризувати дуже спрощено, то це «клуб», який об’єднує фахівців у галузі космічного права з усього світу, які виробляють спільні підходи до вирішення найбільш актуальних проблем прогресивного розвитку міжнародного космічного права, а також його тлумачення та застосування, наприклад, у сфері боротьби з космічним сміттям, визначення найбільш ефективної моделі видобування космічних ресурсів, яка гармонізувала б інтереси держав та представників бізнесу, тощо.

Відповідно до Статуту, основними завданнями цього Інституту є такі: сприяння розвитку професійних стандартів та етики в галузі космічного права; проведення зустрічей, колоквіумів і змагань з юридичних та суспільствознавчих аспектів космічної діяльності, таким чином забезпечуючи форуми для осіб з різних правових систем і регіонів світу для участі у вільному вираженні та обміні ідеями, що стосуються космічного права і космічної політики; здійснення та впровадження наукових досліджень; публікація книг, матеріалів, доповідей та довідок; присвоєння нагород і вручення сертифікатів; співпраця з міжнародними організаціями та національними установами у сфері космічного права.

Фактично будь-який міжнародний акт у галузі космічного права або кращі практики національного правового регулювання найрізноманітніших аспектів космічної діяльності розробляються за участю представників цього Інституту. Для підтвердження скажу, що один зі щорічних симпозіумів, який проводить цей Інститут, проходить під егідою Юридичного підкомітету Комітету ООН з використання космічного простору в мирних цілях. Отже, для мене бути одним із членів Міжнародного інституту космічного права – це можливість отримувати «з перших вуст» найкращі підходи до правового регулювання різних аспектів космічної діяльності з метою впровадження їх в Україні задля розквіту цієї галузі, а також можливість донести на міжнародному рівні знання про вагоме місце України у світовому «розподілі праці» з дослідження і використання космічного простору в мирних цілях.

— Ви протягом тривалого часу працюєте в Міжнародному центрі космічного права, який, на жаль, є маловідомим широкому загалу. Чи не могли б Ви розповісти про цю інституцію?

МЦКП при Інституті держави і права імені В. М. Корецького НАН України є науково-просвітницькою та консалтинговою організацією, що існує вже 20 років. Тут працюють висококваліфіковані фахівці в галузі міжнародного і національного космічного права. Діяльність МЦКП організована за секторальним принципом. У його складі функціонують п’ять секторів: наукової та освітньої роботи; нормотворчої діяльності; науково-правових експертиз; видавничої та інформаційно-аналітичної роботи; міжнародного співробітництва. Фактичним керівником та ідейним натхненником діяльності МЦКП є д.ю.н., професор, академік НАПрН України Малишева Наталя Рафаелівна, яка вже давно стала членом Міжнародного інституту космічного права, як і двоє інших колишніх співробітників МЦКП С. О. Негода та О. С. Стельмах, які сьогодні працюють у міжнародних та іноземних космічних структурах.

 Наукові дослідження МЦКП здійснюються за такими науковими напрямками: перспективний розвиток міжнародного космічного права (боротьба з космічним сміттям, розвиток міжнародних засад дистанційного зондування Землі, регулювання діяльності з видобування космічних ресурсів, правові засади убезпечення космічного простору від військових та екологічних ризиків тощо); вдосконалення механізмів національного космічного законодавства, зокрема реформування дозвільної системи, охорона прав інтелектуальної власності в космічній галузі, організаційно-правові аспекти страхування під час здійсненні космічної діяльності тощо.

Співробітники МЦКП беруть активну участь у правотворчій діяльності, зокрема, у процесі розробки законів України «Про космічну діяльність», «Про утилізацію ракетного палива», а також численних підзаконних актів, об’єднаних категорією «правил космічної діяльності» (Положення про порядок розробки, виготовлення та експлуатації ракетно-космічної техніки, Положення про організацію, виконання та забезпечення космічних запусків і польотів, Положення про нагляд та контроль за безпекою космічних запусків і польотів та експлуатація космічної техніки, Положення про порядок транспортування, охорони і зберігання ракетно-космічної техніки та ін.).

Результати наукових досліджень відображаються в публікаціях фахівців МЦКП у вітчизняних та іноземних виданнях. Серед найважливіших з них варто відзначити такі: шість випусків збірника «Космічне право України»; шеститомне коментоване Зібрання космічного законодавства країн світу (англійською та російською мовами); книги «Space Law and Policy in the Post-Soviet States» (англійською мовою); «Безпека космічної діяльності: правові засади» тощо.

Як це не парадоксально, діяльність МЦКП більше відома та оцінена за кордоном, ніж в Україні. МЦКП співпрацює з найвизначнішими центрами космічного права світу: з Міжнародною академією астронавтики, Європейським центром космічного права (Париж, Франція), Міжнародним інститутом повітряного і космічного права при Лейденському університеті (Лейден, Нідерланди), Німецьким аерокосмічним центром та Інститутом повітряного і космічного права Університету Кельну (Німеччина), Інститутом міжнародних просторів Університету Західної Бретані Факультету права та економічних наук (Брест, Франція). Також угоди про співробітництво були укладені з Центром космічного права Японії, Інститутом міжнародних правничих студій Національного дослідницького центру Італії та деякими іншими. Визнанням ролі МЦКП міжнародною космічно-правовою спільнотою стало рішення щодо проведення на базі цього центру 5-го Світового симпозіуму з космічного права, в роботі якого взяли участь провідні «космічні» правознавці з 28 країн світу та 2-х міжнародних організацій.

 У 2013-2016 рр. МЦКП працював у складі консорціуму з 12 європейських космічних структур із 8 країн світу, об’єднаних для виконання проєкту з активного видалення космічного сміття «LEOSWEEP» (в межах 7 рамкової програми Європейської Комісії), де на МЦКП було покладено обов’язок з розробки політико-правових засад реалізації відповідного проєкту.

Раніше МЦКП тісно співпрацював з Держаним Космічним Агентством України та провідними підприємствами космічної галузі. Зокрема, Центр здійснював правовий супровід загальнонаціональних космічних програм України. Окрім того, співробітники МЦКП постійно «тримали руку на пульсі» правових аспектів таких космічних проєктів як «Глобалстар», «Циклон», «Морський старт», «Вега», «Либідь», «Дніпро», «Наземний старт» та багато інших (за цими проєктами було здійснено понад 50 експертиз). Однак наразі в галузі вкорінився стійкий стереотип щодо вторинності, можна сказати «другосортності» правових питань в космічній діяльності. Результати такого ставлення сьогодні можна проілюструвати на прикладі рішення апеляційного суду США в 9 окрузі від 12.11.2019 р., яким українську сторону зобов’язали виплатити компанії Boeing 200 млн доларів. Якби до справи вчасно були залучені кваліфіковані юристи, то цього можна було б уникнути.

Проте ситуація не налагоджується, адже немає офіційного співробітництва між діяльністю ДКАУ та МЦКП. Це відбувається саме в той період, коли воно настільки необхідне – в момент реформування космічного законодавства. Такі ініціативи як проєкт Закону «Про державне регулювання у сфері дистанційного зондування Землі» та проєкт постанови КМУ «Про реєстрацію космічних об’єктів», на жаль, були підготовлені без участі МЦКП, не зважаючи на те, що його співробітники здійснили низку наукових досліджень з відповідних питань, проаналізували світову практику, національні моделі підходів до правового регулювання цієї діяльності.

Складається ситуація абсолютної автономності діяльності науковців та суб’єктів владних повноважень, для допомоги яким проводяться ці дослідження. Щоправда, неформально до співробітників МЦКП з ДКАУ зверталися за порадами, а їхні співробітники виконували ці прохання задля покращення вкрай застарілого правового підґрунтя космічної діяльності. Проте, по-перше, їхні пропозиції та зауваження відверто ігнорувалися як неофіційні; по-друге, такі звернення не кваліфікуються як замовлення на виконання наукових досліджень, а тому весь витрачений час та зусилля не оплачуються. В результаті, фінансова спроможність існування МЦКП як установи, яка не має планового бюджетного фінансування, а утримується виключно за кошти від власної діяльності, вичерпується, а ентузіазм її співробітників поступово згасає, принаймні щодо співпраці з керівництвом ДКАУ, яке не усвідомлює важливості якісної правової складової космічної діяльності.

— Міжнародне космічне право – порівняно молода галузь міжнародного права, але вона динамічно формується. У звʼязку з цим та з огляду на специфіку цієї галузі, в ній інколи важко провести межу відповідальності між державою та субʼєктом підприємницької діяльності. Чи не могли б Ви більш детально розкрити це питання, а також питання відповідальності за шкоду, яку потенційно може завдати субʼєкт космічної діяльності?

— Ст. 6 та ст. 7 Договору про принципи діяльності держав щодо дослідження і використання космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла 1967 р., а також положення Конвенції про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об’єктами 1972 р., передбачають деліктну відповідальність держав щодо відшкодування шкоди у разі її завдання космічному об’єкту, який функціонує під юрисдикцією іншої держави, а також позитивну відповідальність щодо встановлення найбільш ефективного організаційного та правового механізмів запобігання виникненню такої шкоди.

При цьому в першому випадку держави несуть міжнародну відповідальність за національну діяльність у космічному просторі, включаючи Місяць та інші небесні тіла, незалежно від того, провадиться така діяльність урядовими органами чи неурядовими юридичними особами. У другому випадку вони забезпечують, щоб національна діяльність провадилася згідно з положеннями, що містяться в цьому Договорі шляхом видачі дозвільного документа і здійснюючи постійне спостереження за суб’єктами космічної діяльності під її юрисдикцією.

Деліктна відповідальність залежно від того, де вона була завдана (на землі, у повітряному просторі чи в космосі) ділиться на абсолютну і таку, що стягується на підставі вини. Оскільки державами запуску, як правило, бувають декілька держав, вказаною Конвенцією визначаються механізми солідарного відшкодування шкоди, а отже, закріплюється право регресної вимоги для боржника, що сплатив всю суму шкоди, яка підлягала виплаті солідарно.

Якщо сфокусуватися саме на розмежуванні відповідальності між державою та суб’єктом підприємницької діяльності під її юрисдикцією, то в загальних рисах модель виглядає таким чином: як суб’єкт міжнародних публічних зобов’язань відповідальною завжди буде держава перед державою, але кожна з них у внутрішньому законодавстві по-своєму намагається перекласти відшкодування матеріальної шкоди безпосереднього на завдавача шкоди, тобто суб’єкта господарювання, закріпивши за ним обов’язок страхування або іншого матеріального забезпечення відповідальності.

З цього моменту вже не так все однозначно, адже відповідно до Закону Франції про космічні операції 2008 р., уряд покриває лише витрати на відшкодування відповідної шкоди понад 60 млн євро. Згідно із Законом Великобританії про космічний простір 1986 р., всі витрати несуть саме суб’єкти підприємницької діяльності. Відповідно до постанови КМУ №1033 «Про затвердження порядків і правил обов’язкового страхування космічної діяльності», страхова сума встановлюється в договорі страхування в розмірі, еквівалентному 500 доларів США за офіційним обмінним курсом Національного банку, який встановлений на дату укладення договору страхування, на кожен кілограм стартової маси об’єкта космічної діяльності або маси об’єкта космічної діяльності, що повертається на Землю.

Достатньо дивна як для страхування відповідальності формула розрахунку. До того ж страхувальником є тільки ДКАУ. Такі положення були актуальними за часів виключно державного ринку космічних послуг в Україні, проте не можуть належно врегулювати відносини в межах комерційного ринку космічних послуг. З цього можна зробити висновок про термінову необхідність скасувати цю постанову та розробити нову, положення якої забезпечували б реальний розподіл відповідальності за космічну діяльність між державою та суб’єктами підприємницької діяльності на прийнятних для обох сторін умовах.

—  У процесі комерційної діяльності в космосі можуть виникати не лише аварії, але й суперечки. Наскільки ефективним є механізм вирішення спорів у космічному просторі?

— У Конвенції про відповідальність передбачено створення Комісії з розгляду претензій. Відповідний судовий орган ad hoc створюється, якщо врегулювання претензії не вдалося досягти шляхом дипломатичних переговорів протягом одного року з дати, коли держава-позивач повідомила державу запуску, що вона подала документи за своєю претензією. Комісія по суті є міжнародним арбітражем, який встановлює обґрунтованість претензії про компенсацію та визначає суму компенсації, якщо вона підлягає виплаті. Її рішення є остаточним та обов’язковим, якщо про це було досягнуто домовленості між сторонами. В іншому випадку Комісія виносить остаточний висновок рекомендаційного характеру, який сторони розглядають у дусі «доброї волі».

Варто зазначити, що цей орган ще ні разу не вирішив спір по суті. Як правило, такі суперечки вирішуються дипломатичними шляхами. Щоправда, комерціалізація космічної діяльності вплинула на розгляд суперечок у межах космічної діяльності, адже все частіше вони вирішуються в арбітражних судах. Одним з найбільш відомих є Постійний арбітражний суд. Саме він на основі Регламенту Комісії ООН з права міжнародної торгівлі (UNCITRAL) розробив «Правила щодо вирішення спорів у космічному просторі», якими користуються суб’єкти підприємницької діяльності та держави у процесі вирішення суперечок щодо відшкодування шкоди, завданої в результаті функціонування супутника в космосі.

— Не можна також не згадати про небезпеку засмічення космічного простору. Наскільки ця проблема сьогодні є актуальною? Наскільки ефективно вирішує її світова спільнота?

— Я б сказала, архіактуальна, адже «апетити» щодо використання космічного простору постійно ростуть як у держав, які в космосі з початку «космічної ери», так і у держав, які лише починають запускати свої супутники в космічний простір. Однак досі немає адекватних механізмів протидії проблемі перманентного зростання космічного сміття. Страшні статистичні дані про щорічне експоненціальне зростання космічного сміття та про небезпеку цього явища для людей на Міжнародній космічній станції може знайти в Інтернеті навіть школяр.

Хочу загострити увагу на кількох тезах юридичного характеру. По-перше, міжнародне визнання та механізми боротьби з цією проблемою вже напрацьовані в таких документах: Керівні принципи щодо запобігання утворенню космічного сміття, схвалені Міжагентським координаційним комітетом з космічного сміття та резолюцією ГА ООН 62/217 від 22.12.2007 р., Європейський кодекс поведінки щодо запобігання утворенню космічного сміття 2004 р., Рекомендація МСЕ-R S.1003-2 «Захист геостаціонарної супутникової орбіти як навколишнього середовища», Стандарт ISO 24113:2011 «Космічні системи. Вимоги щодо запобігання утворенню космічного сміття» тощо.

По-друге, в таких державах як США, Канада, Великобританія тощо план видалення космічного сміття є обов’язковою вимогою, без якої не може бути виданий дозвіл на запуск космічного об’єкта. По-третє, в Україні, незважаючи на наявність УРКТ-11.03 «Правила космічної діяльності. Обмеження засмічення навколоземного космічного простору при експлуатації космічної техніки» та імплементації деяких дотичних стандартів ISO, фактично відсутні жодні норми, які зобов’язували б виробників космічної техніки мінімізувати створення космічного сміття та видаляти космічний об’єкт після закінчення строку його функціонування.

Наголошую, нагальним є прийняття обов’язкового до виконання Технічного регламенту, який поряд із вимогами до безпеки та якості конструювання космічної техніки включав би вимоги щодо космічного сміття. Однак попри те, що я постійно на цьому наголошую, у професійних колах поки що немає жодної реакції. В січні вже набере чинності Закон «Про космічну діяльність» в новій редакції, згідно з положеннями якого будь-який суб’єкт господарювання матиме право запускати будь-що, лише повідомивши про це відповідному органу.

— У жовтні цього року був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання космічної діяльності». Якими, на Вашу думку, є основні новели цього закону?

— Закон передбачає декілька новел, основною з яких є вилучення з ч. 2 ст. 4 ЗУ «Про підприємництво» положення про те, що лише державні підприємства та організації можуть здійснювати діяльність, пов’язану з розробкою, випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками з будь-якою метою. В занадто загальних рисах це назвали скасуванням державної монополії на космічну діяльність, хоча остання відповідно до ЗУ «Про космічну діяльність» в новій редакції охоплює наукові космічні дослідження, використання космічного простору, розробку, виробництво, ремонт і технічне обслуговування, випробування, експлуатацію, управління об’єктами космічної діяльності (в тому числі їх агрегатами та складовими частинами), забезпечення запуску, запуск та повернення космічних апаратів, їх складових частин з космічного простору на землю.

Окрім того, закріплено декларування космічної діяльності для всіх суб’єктів космічної діяльності; передбачено необхідність отримання дозволу на провадження окремих видів космічної діяльності, який видається за мовчазною згодою; дещо спрощені процедури експортного контролю (зокрема, скасовано отримання дозволу на переговори). Більш детально аналіз всіх цих новацій ми з колегами вже описували в численних публікаціях, тож не хочеться повторюватися.

Водночас, вбачаю за необхідне загострити увагу на тому, які нормативні акти мають бути прийняті, для того щоб досягти тих публічних цілей, які декларували ініціатори нової редакції Закону «Про космічну діяльність»:

  • Технічний регламент космічної діяльності, адже саме цей документ є обов’язковим до виконання комплексом вимог, який гарантує безпеку та якість космічної техніки. В іншому випадку дозвіл на провадження окремих видів космічної діяльності просто не буде на підставі чого видавати.
  • Порядок страхування відповідальності за шкоду, завдану космічному об’єкту, адже відповідний страховий договір має бути одним з документів, обов’язкових для отримання дозволу, щоб виконати міжнародне зобов’язання держави щодо несення відповідальності за будь-яку національну космічну діяльність. Практика інших держав свідчить про те, що така відповідальність не сплачується або в крайньому разі сплачується з Державного бюджету.
  • Порядок реєстрації космічних об’єктів, який відображав би сучасні практики реєстрації мікросупутників, їх сузір’їв, будь-яких космічних об’єктів на всіх етапах їх перебування в космічному просторі, в тому числі у стані космічного сміття. Вказаний реєстр необхідний для забезпечення транспарентності космічної діяльності перед міжнародною спільнотою.
  • Система норм щодо регулювання діяльності з дистанційного зондування Землі, яка передбачала б, по-перше, порядок взаємодії між органами регулювання відповідної діяльності; по-друге, видачу дозволу на провадження діяльності з дистанційного зондування Землі, для отримання якого необхідно надати певну інформацію (зокрема, щодо своєї господарської діяльності, яка обов’язково має включати дані про іноземних контрагентів та іноземних суб’єктів, які володіють часткою у статутному капіталі заявника; безпечних каналів передачі даних, кодування та інших захисних механізмів; деталей експлуатації космічного об’єкта на орбіті, плану його видалення після завершення експлуатації (для операторів космічних об’єктів)); по-третє, оперативний експортний контроль за даними чи отриманою на їх підставі інформацією, яка передається іноземним суб’єктам; по-четверте, охорону прав інтелектуальної власності на інформацію або дані, отримані в результаті дистанційного зондування Землі.
  • Берлінський протокол про космічне майно 2012 р. до Конвенції про міжнародні майнові права на рухоме обладнання, яку Україна ратифікувала у 2012 р. Цей документ визначає порядок придбання та реалізації міжнародних майнових прав на однозначно ідентифіковане рухоме майно, а також забезпечує дотримання цих прав шляхом їх реєстрації в Міжнародному реєстрі. Для набрання чинності цей акт потребує 10 ратифікацій, поки що є лише 4, проте Україна може надати позитивну динаміку набуттю чинності відповідного міжнародного акту та на власному прикладі показати дієвість його норм для держави, яка стає на шлях комерціалізації ринку космічних послуг. Я поділяю думку фахівців з УНІДРУА про те, що ратифікація цього договору буде природним розширенням дії вказаної Конвенції на території України.

На мою думку, залишення поза увагою цих питань знівелює ефект дієвої комерціалізації космічної діяльності, який декларували розробники змін до Закону України «Про космічну діяльність».

— Наскільки принцип декларування провадження космічної діяльності прийнятний з огляду на її значну потенційну небезпеку?

— Процедура видачі дозволів на провадження космічної діяльності в усіх космічних країнах має запобіжний характер, тому механізм подачі документів на отримання дозволу та механізми державного контролю повинні йти паралельно. Незважаючи на те, що у ст. 9-1 про принцип мовчазної згоди не зазначено, вона діє на загальних засадах поширення на правовідносини у сфері космічної діяльності ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Метою видачі дозволу є недопущення державою випадків порушення міжнародних зобов’язань, тому анулювання дозволу з підстав виведення на орбіту ядерної зброї чи зброї масового знищення, встановлення її на небесних тілах чи в космічному просторі є нонсенсом, адже дозвіл взагалі не повинен допустити таких ситуацій!

Наочно ілюструє різницю між предметами охорони, визначеними в ЗУ «Про космічну діяльність» в новій редакції та згідно із Законом Великобританії «Про космічну промисловість» 2018 р. У Додатку 1 до останнього містяться вимоги, дотримання яких мають довести суб’єкти, які подають заяву з метою отримання дозволу на провадження окремих видів космічної діяльності. Загалом 21 деталізований пункт, за якими перевіряється діяльність суб’єктів запуску, до того як космічний об’єкт буде запущений у космічний простір, виконання яких постійно моніториться вже у процесі виконання місії. Такий механізм є типовим та, на мою думку, правильним задля виконання міжнародних зобов’язань кожної держави щодо несення відповідальності за космічну діяльність, яка провадиться під її юрисдикцією. З інститутом мовчазної згоди ця мета не може бути ефективно досягнута.

Підписуйтесь на «Юридичну Газету» в FacebookTwitterTelegramLinkedin та YouTube.